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        積分落戶生存空間:做好與居住證有利條件的銜接

        根據國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見(以下簡稱“意見”)和“關于調整城市規模標準的通知”,第一類、特大城市和特大城市居民人口超過300萬的三種城市將實行積分落戶制度。在戶籍制度改革中,積分落戶數量少,但受到社會的高度關注,因為這些城市對戶籍的需求一直是“高熱”,而“小話題”中包含著一條大的“條款”。特別是在嚴格控制人口規模的要求下,大城市吸收什么樣的人口,實際上是一項人口控制政策。我們要抓住系統的關鍵點,做好系統設計工作,確保這一新政順利落到實處,穩步推進。
         
         
        沉降規模的合理確定
         
         
        積分落戶是建立在對現行定居政策進行體制改進的基礎上,必須在正確處理與現行定居政策關系的基礎上組織和實施的,必須在嚴格控制人口規模的要求下穩步推進。必須在現行定居政策與嚴格控制人口規模之間的“差距”中尋求生存空間,合理確定居住規模。
         
        隨著我國生育率水平的逐步下降,戶口遷移已成為影響城市戶籍人口增長的重要因素,城市規模越大,城市越明顯。例如,在過去五年中,北京的戶籍凈增長為865000,年平均增長率為173000。自然增長率和機械增長率在1:2的同時增加。多年來,盡管有嚴格的戶口遷移政策,但直接控制人口流動的功能逐漸減弱--控制“戶口”而不是“人口”。即便如此,對于這些城市來說,目前的定居政策既不自由化,也不容易收緊。究其原因,雖然嚴格控制戶口移民對人口增長的影響不是很明顯,但如果放寬戶口移民條件來刺激人口增長,則有先例;另一方面,現行的定居政策是我國戶籍制度內涵不斷演變、存量、自給、調整和收緊的復雜性和難度的產物。北京應該成為當前定居點政策的“大贏家”。目前,北京市有中央、軍事、市級三大系統40多個部門和26個單位對戶口進行審批。其政策文件可追溯到1970年代的40多份,涉及10多個群體。戶籍人口的機械增長是北京城市功能不斷擴張所形成的“剛性需求”。其沉降通道也是多年積淀和固化的結果,政策調整的空間也不小,難度也不小。目前,為了緩解人口持續增長的壓力,大、特大城市除了堅持現行相對嚴格的戶口移民政策外,沒有很好的控制方式。這種“無助感”給積分落戶留下了有限的空間和回旋余地。
         
        為了解決積分落戶的“居住空間”問題,可以根據戶籍人口的實際增長情況對所有地方進行不同的處理。壓力較小的城市除了現行政策中的總沉降量外,還可以進行“加法”,而壓力較大的城市可以在現行政策的總沉降量范圍內作出適當的\\“減法”。通過“釋放”或“擠出”的方式,積極調整增量,安全解決存量問題,是解決大城市和特大城市安定問題的一種實用方法。此外,在決定居住面積時,不單止要考慮總人數,還要考慮家庭的大小。
         
         
        公平預置目標人口
         
         
        目標種群的預設與積分落戶的建立有關。完善現行的結算政策,不僅是建立和完善積分落戶制度的基礎,也是解決這一問題的方向。在積分落戶系統的設計中,既要考慮現行定居政策的制度“影響”,又要避免成為某一政策體系的“復制品”。關鍵是找到\\“著陸場”并選擇目標人群。
         
        在積分落戶需要關注的“四類人”中,其難以安定的原因是不同的。大學畢業生和留學人員具有良好的教育背景,這一直是世界各國引進人才的重點。目前在大城市和大城市的定居政策也對他們開放??刂?ldquo;人口”而不控制“人才”,建立專門的定居渠道,難以解決的原因不是現行的定居政策有限,而是現有定居點的數量有限。技術工人和具有專業技能的高職畢業生是現行安置政策的“盲點”,其困難的原因受到現行安置政策的限制。要完善現行的定居政策,積分落戶首先要考慮到不能兼顧現有定居政策和城市長期就業的人的定居需求,通過勞動力的積累、競爭的增強和實力的增強,為他們在城市定居打開一扇大門。禁忌,積分落戶成為\\“才能安定下來”。否則,積分落戶將失去其存在的意義和價值,也會受到社會的質疑和輿論的“批判”。原因也很簡單,吸收人才安頓下來只需要增加現有的人才引進配額就可以解決,而不需要“努力工作”來幫助安定下來。因此,在選擇綜合指標時,應處理好“關鍵”與“盲點”之間的平衡與公平,走出教育背景,不設置技能指標,統一堅持能力導向,促進社會公平的認識與把握。這可以有效地防止積分落戶在更改\\“舊系統”時使用\\“舊路\\”或添加\\“新擔憂”。
         
        客觀上,學歷和技能屬于兩個部門,學歷鑒定簡單容易,專業技能復雜、標準不同,識別難度大,處理不當也容易導致認證行業的復蘇,這不僅增加了城市管理的負擔,而且增加了個人的經濟負擔。沒有這一點,并不意味著它不重要,而是改變了一種將其融入就業的方式,讓它由市場來選擇和識別。特別是隨著我國現代職業教育改革步伐的加快,職業技術工人和高職畢業生在城市流動就業人口中的比重將進一步提高??紤]到這部分人口的定居需求,確保積分落戶系統設計在目標定位上不發生偏差,其意義不僅具有現實意義,而且具有長期意義。
         
         
        重視過程管理
         
         
        整體參與人數多,沉降總量有限,供需矛盾十分突出。緩解這一矛盾的唯一途徑是加強“需求方管理”。通過建立分步沉降渠道,調整沉降規模和節奏,進一步加強積分落戶的全過程管理,合理地指導沉降的期望和選擇。
         
        安置通道的建立應以社會保障為基礎。在“意見”、“合法穩定就業”和“合法穩定居住(包括租賃)”的明確綜合指標中,“參與城市社會保險和持續生存年限”是衡量發展能力的重要指標,而參與社會保險是衡量整體人員是否愿意在城市定居或是否有能力獨立于城市生存的重要指標,其年限更具有代表性和綜合性。吸收長期繳納社會保險的人,可以有效降低人口城市化的社會成本??梢哉f,在城市安頓下來的通道是社會保障。此外,我們還必須看到,在當前城市居民流動人口眾多的管理信息系統中,只有社會保障信息更加完整和準確,積分落戶管理也必須依靠社會保障信息。其使用方式是以繳納社會保險年限為主線,打開積分參與者的梯度,并根據人員規模的梯度,相應地細化或調整相關限制或得分權重的“住所”和“就業”,從而預先控制等待規模和安置人數。
         
        應合理設置規模節奏的調控機制。積分落戶要求參與者爬過山脊,但山脊的坡度和高度都應該是合理的。首先,必須在一開始就穩定求積分的方法。“法律穩定性”的定義決定了整體參與者的規模,其規模應易于操作。穩定地看時間,合法沉重的憑證。在正常情況下,連續支付一年或一年以上社會保障的就業可視為合法和穩定;連續居住一年或一年以上的住所可視為穩定,能夠提供可核查的政府文件可視為合法。第二,申請的門檻應該很高。申請的門檻決定了等待群體的人數,這應當與總金額相適應,并可根據社會保障所需支付年數的最低限度來計算和劃定。根據“意見”明確的要求,大城市不應超過5年的上限,特大城市不應少于6年的社會保障限額。第三,篩選條件應是適當和必要的。沒有犯罪行為,沒有違反計劃生育政策和“繁榮和力量”的行為。這三個條件是適當和必要的,如果它們不參與各點,而是影響到解決辦法的話。第四,家庭定居可以一步一步地進行。至于家庭服務人員,意見清楚指出,有一人指點全家人安頓下來。為了充分利用有限的戶籍資源,同時又不對現行的投資政策產生“影響”,家庭隨行人員可以一人一分、兩人入戶(分對象+未成年子女)、配偶和父母采取現行政策定居。從調節和控制效果來看,積分一開始應該是“穩定的”,沉降伴隨物應該是適當的,兩者之間的斜率應該是適當的。
         
         
        做好與居住證有利條件的銜接和對接工作。
         
         
        積分落戶從改進現行定居政策開始,歸因于居留證制度的“管理”。城市流動人口居留證制度的實施是我國人口管理制度的一項創新。該制度的目的是建立和完善與生活年限和其他條件相聯系的基本公共服務提供機制,統一管理和全面促進流動人口在居住地的就業和居住、享受基本公共服務和設施、申請永久居留登記等。積分落戶的“供給”小,效果大,公共服務的“需求”繁榮,壓力大。在系統設計中應充分考慮兩者之間的相關問題,并妥善處理好兩者之間的關系。
         
        在體制層面,居留證制度為移民居民的公民化確定了兩條途徑。一是以連續居住年限和社會保險參保年限為指標,以“戶籍”數量有限為手段,以連續居住年限和社會保險參保年限為指標,以連續居住年限和社會保險年限為條件,采用梯度法,使不能定居的人逐步享有城市基本公共服務的權利“平等”。二者在有序推進流動人口城市化進程中肩負著共同的責任。從相關性的角度看,“戶籍”是“平等”的最高層,“同質化”是“戶籍”的基礎;“戶籍”需要為“均等”提供信息支持,“同質化”應以“戶籍”的準確信息為基礎,按照梯度賦權,實現逐步均等,既能有效緩解基本公共服務的壓力,又有利于“戶籍”的冷卻和減壓。從對接的角度看,與提供服務有關的權利\\“兩限”(連續居住年限和參與社會保險年)條件的確立,以及與等待名單有關的“兩限”指數的整定,都涉及到對增量的調控。因此,在系統設計中,要做好對接工作,確保權利“兩限”條件的設置,“知”、“兩限”指標設計“目的”的整體設置,兩者在“數量”上基本保持動態平衡,“數量”的規模應受到社會服務供給和城市承載能力的限制??梢哉f,這一條件為權利和利益鋪平了道路,整體為解決問題開辟了道路。只有條件與整體相結合,居住證制度才能充分發揮為存量人口服務、吸收沉淀人口、控制增量人口等綜合服務管理作用。
         
        特大城市戶口是一種目前和未來都十分稀缺的社會公共資源。調整戶口移民政策,建立積分落戶體系,從數百萬流動人口中選擇一小部分定居城市并不容易。應該承認,積分不是簡單的某些條件的積累,它背后是勞動的積累,能力的沉淀,與居民的心靈相連,考驗的是公眾的意志。只要堅持公開、透明、公平、公正的原則,堵塞制度中尋租腐敗的空間,防止公共政策的“專業化”和“區域化”,體現合理的改革路徑和科學的改革精神,是推進戶籍制度改革的一項好措施。

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