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        城鎮化實施者李鐵:戶籍制度改革應當破解利益矛盾

        新中國成立70年來,我國常住人口城鎮化率從1949年的10.64%提高至2018年末的59.58%,人民生活水平有了翻天覆地的變化,這一切都與城鎮化戰略的推動與實施分不開。
         
        作為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家,自1992年從事城鎮化研究工作以來,李鐵的工作單位從國家體改委到現在的國家發改委,參與了多個關于城鎮化政策的起草和出臺,并見證了這些年我國城鎮化進程的加速發展。
         
        在李鐵看來,新中國成立以來,我國的城鎮化水平有了較大幅度的提高,但在提高城鎮化的質量方面還有大量工作要做,尤其是人口流入地區,加快推進戶籍管理制度改革,還要破解許多利益上的矛盾。
         
         
        李鐵認為,只有從以人為本的角度來推進城鎮化,才能提高資源配置效率,真正實現城鎮化拉動內需紅利的作用。
         
        城鎮化曾是禁區
         
        近20年來,在中國經濟發展史上,“城鎮化”是個高頻詞,但在上世紀90年代,卻是一個禁區。
         
        李鐵表示,長期以來,無論是小城鎮的發展,還是對城鎮化問題的認識,都是嚴格限制的禁區。原因在于,自上世紀50年代末以來,我國曾擔心發展小城鎮會導致濫占耕地,繼而導致我國農產品供給不足,無法滿足更多的城市人口需求,也無法確保國家低成本的工業化積累過程。此外,還擔心大量農民進城尋求就業機會,造成城市供給短缺,帶來社會的不穩定。
         
        雖然存在很多觀念和政策上的阻礙,但是李鐵當時所在的國家體改委,仍然將城鎮化研究的課題堅持做了下去。在接受媒體采訪時,李鐵曾回憶:“時任國家體改委副主任的馬凱,認為小城鎮發展和改革事關未來的城鎮化大戰略,這個事情可以重點做。這決定了我后半生的命運。”
         
        農產品持續多年豐收,以及農業工業化進程發展緩慢、工業制成品出現嚴重過剩等問題,特別是后來出現的亞洲金融危機直接影響到我國的外貿進出口,這些都促使中央層面開始轉變對小城鎮和城鎮化問題的觀念。
         
        李鐵說,當時的農村政策研究部門對推進農村城鎮化和小城鎮發展最為積極,他們認為,解決農村人多地少等諸多三農問題的根源,在于“減少農民才能富裕農民”。“這也是當時馬凱堅持要求我們把小城鎮和城鎮化課題研究下去的最主要原因。”李鐵說。
         
        此外,在地方實踐中,小城鎮的建設和發展取得一定成績,這也改變了當時國務院領導層的認識。李鐵說,1998年長江水災后,移民建鎮政策的實施,讓農民從事非農就業,以及進小城鎮定居,解決了長期困擾決策層面的水庫和救災移民問題。
         
        李鐵表示,決策層認識的轉變,促使從小城鎮開始突破了城鎮化研究的歷史禁區。
         
        小城鎮成為突破口
         
        城鎮化以小城鎮作為突破口,在李鐵看來,重要原因是與中國的改革進程和實踐有直接的關系。“如果當時提出進入大城市,肯定會擔心引發社會矛盾。但是小城鎮與農村有著天然的聯系,行政等級和層次又較低,基礎設施供給和公共服務條件較差,容易在這里實現農民完成城鎮化的過渡;同時,小城鎮戶籍管理制度改革的阻礙也較小,政策上容易突破。”
         
        思想層面的轉變,使得小城鎮的相關政策和戰略相繼出臺。1998年,十五屆三中全會提出:“發展小城鎮,是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略。”
         
        2000年,《中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》發布,這是促進我國小城鎮健康發展的綱領性文件?!兑庖姟分赋?,因地制宜、突出重點、以點帶面、積極穩妥地推進小城鎮建設。
         
        根據《意見》精神,2001年,公安部發布《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》,明確提出通過改革小城鎮戶籍管理制度,引導農村人口向小城鎮有序轉移,促進小城鎮健康發展,加快我國城鎮化進程。
         
        李鐵稱,光是2001年一年,我國就轉移了1000多萬農村人口進入各類小城鎮和縣城。
         
        城鎮化進程走上歷史舞臺
         
        上世紀,城鎮化在我國曾是禁區;之后,小城鎮成為突破口;隨著小城鎮戰略的有序推進、效果顯現,城鎮化的戰略也提上了日程。2002年,黨的十六大對全面繁榮農村經濟、加快城鎮化進程作出了重大部署。
         
        李鐵表示,這使得中國的城鎮化進程終于在理論研究和現實推動兩個層面都走上了歷史舞臺。此外,2003年發布的國務院辦公廳1號文件,也從根本上改變了長期以來對農民工進城務工就業的各項歧視政策問題。
         
        也是在2003年,原國務院體改辦被撤銷,中國城市和小城鎮改革發展中心被并入國家發改委。
         
        在李鐵看來,城鎮化的基礎就是農民進城從事非農就業。但在上世紀90年代,很多媒體提到農民工問題時都是一副“狼來了”的態度,只因為農民工的形象不符合城市形象。
         
        李鐵回憶,當時,在時任國務院副秘書長馬凱和時任中財辦副主任段應碧的安排下,中國城市和小城鎮改革發展中心承擔起草了《關于做好農民工進城務工就業管理和服務工作的通知》。
         
        之后,歷時一年多,協調有關部門清理各項收費政策,取消遣返制度,探索拖欠農民工工資問題的解決辦法,并提出加強對農民工的各項就業服務和培訓,以及農民工子女教育可以與城鎮居民同等條件安排等。
         
        “但是,如何從根本上解決農民進城落戶問題,都沒有進一步得到解決。”李鐵說。他表示,在這個階段,全國各地提出的城鎮化基本都是大搞城市建設,“城鎮化成了物質的城鎮化,政府低價從農民手里獲取土地,把大量的土地出讓收益轉化為城市的基礎設施建設和公共福利,而人的城鎮化問題則被長期忽視。”
         
        新型城鎮化戰略出臺
         
        在城鎮化戰略之下,我國的城鎮化率大大提高,城市城鎮加速發展。數據顯示,1978年至2013年,我國城鎮常住人口從1.7億增加到7.3億,城鎮化率從17.9%提升到53.7%,年均提高1.02個百分點;城市數量從193個增加到658個,建制鎮數量從2173個增加到20113個。
         
        但是,我國城鎮化的快速發展過程中,不可避免存在著一些突出問題。李鐵表示,其中一個突出問題是用地過于粗放,導致嚴重的資源浪費;其他還有諸如城鎮化質量不高、城鎮人口與戶籍人口存在2億多的差距。“只有從以人為本的角度來推進城鎮化,才能提高資源配置效率,真正實現城鎮化拉動內需紅利的作用。”
         
        從2010年開始,國家發改委啟動新一輪城鎮化政策研究。“當時,我們配合國家發改委規劃司共同起草了新型城鎮化規劃綱要。”李鐵回憶。
         
        2014年,中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》,明確了未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務,統籌相關領域制度和政策創新,是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。
         
        從2014年國家新型城鎮化戰略出臺以來,推進城鎮化的相關政策也陸續出臺。李鐵表示,其中,推進力度較大的政策包括放寬300萬至500萬人口特大城市的戶籍管理;落實1億農業轉移人口加快落戶;進行土地制度改革,加快集體建設用地的入市進程。此外,浙江省在今年8月30日率先推進了特大鎮撤鎮設市改革,對于農業轉移人口聚集較多的城鎮具有重要的政策示范作用。
         
        不過,李鐵也指出,雖然我國城鎮化水平有了較大幅度的提高,但是常住人口和戶籍人口的差距還有2億多??s小常住人口和戶籍人口的差距,加快農業轉移人口的市民化過程,還有大量工作要做。“特別是在人口流入地區,要加快推進戶籍管理制度改革,還要破解許多利益上的矛盾。”
         
        “大城市病”催生城市群概念
         
        伴隨城鎮化進程,大中小城市和小城鎮都在快速發展,城市數量迅速增加,城市人口規模也明顯擴大。但由于虹吸效應,核心城市、中心城市、大城市具有地位、政策、資源優勢,通常會將周邊城市、中小城市和小城鎮的資源要素吸引過來。這不僅導致了城市之間發展的不均衡問題,大城市病問題也日漸突出,在此背景下,城市群的概念應運而生。
         
        事實上,2014年出臺的新型城鎮化規劃也提出,加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群,使之成為推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極。
         
        2018年11月18日,中共中央、國務院發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出,以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群推動國家重大區域戰略融合發展,建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式,推動區域板塊之間的融合互動發展。
         
        李鐵表示,城市群概念的提出,重點是中心城市和大中小城市以及小城鎮之間的協調發展關系,關鍵在于通過什么方式促進城市群的發展。“是按照市場規律形成城市群之間要素的合理流動,還是按照行政等級通過行政權力來調動資源?這是需要認真研究和探索的問題。”
         
        李鐵認為,要針對我國國情,解決城市群內部中心城市與其他城鎮的功能疏解和資源合理配置問題,在此過程中,要尊重城市的發展規律和市場規律,創造有利條件,尤其要改善交通條件,引導市場要素在城市群內的自由流通。
         
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